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PPRL - La CdC sort l’artillerie lourde
La collectivité locale s’est entourée des meilleurs spécialistes pour produire, dans le cadre du PPRL, une carte des niveaux d’eau «au plus proche de la réalité», alternative à celle de l’Etat.
Le moins que l’on puisse dire, c’est que la Communauté de communes de l’île de Ré s’est donnée les moyens de ses ambitions. Il faut dire que l’objectif – faire évoluer la doctrine de l’Etat en matière de digues – nécessitait le recours au meilleurs spécialistes dans leur domaine. La réunion publique du 22 novembre dernier, dans une salle des fêtes de Saint-Martin pleine à craquer, fut l’occasion de présenter son équipe de choc : Jean-Marc Février, avocat en droit publique au barreau de Paris et spécialiste «PPRL», Didier Rihouey, président du bureau d’études Casagec, et l’expert hollandais J. Van der Meer, un des plus grands spécialistes mondiaux des digues. Chacun dans son domaine – juridique, technique, préventif – a expliqué les enjeux du futur Plan de prévention des risques littoraux (PPRL) et le combat des prochains mois pour parvenir à une carte d’aléas «au plus proche de la réalité».
 
Digues : fuites de responsabilité
 
Jean-Marc Février fait de la question de «la responsabilité» le nœud gordien du PPRL. Car qui qui dit «responsabilité», dit conséquences financières et juridiques en cas de catastrophe naturelle. L’avocat du barreau de Paris a rappelé que les digues, qui existent depuis plusieurs siècles, avaient vocation à l’origine de défendre des terres agricoles contre les inondations ou submersions. Depuis, l’urbanisation, s’est développée à l’arrière de ces digues, avec tous les risques qui en incombent (sur les populations et les biens), mais le droit n’a pas vraiment évolué. Il faudra attendre le décret du 11 décembre 2007 pour voir apparaître une vraie réglementation. «Comme il y avait des intérêts en terme de sécurité civile, il fallait s’y intéresser. Mais l’Etat a confondu vitesse et précipitation», explique Jean-Marc Février. Tout en rappelant que la création des PPRL, à la fin des années 90, vient du constat que les élus, parfois «soumis à certaines pressions» ne prenaient pas suffisamment en compte le risque dans les PLU et que «l’Etat devait imposer des lois de sécurité publique».
Se pose donc la question de «la responsabilité» des digues, enjeu au cœur du futur Plan de prévention des risques. Jean-Luc Février rappelle que «le responsable, c’est le propriétaire ou l’exploitant (gestionnaire)». Encore faut-il pouvoir l’identifier ! En France, un tiers des 9 000 kilomètres de digues sont dites «orphelines», c’est-à-dire qu’on ne sait pas qui en est propriétaire. Vu les prix d’entretien des digues et les enjeux financiers considérables, personne ne se bouscule au portillon. Pour l’avocat, l’Etat se décharge sur les collectivités locales, qui n’ont d’autre choix, par leur responsabilité dans l’aménagement du territoire et leur proximité avec les populations concernées, que d’assumer cette charge. «Les collectivités territoriales doivent prendre en compte la sécurité publique, elles comblent donc un vide et pallient une situation de fait.»
Quant au rôle de gestionnaire, il est, «dans l’immense majorité des cas», assumé par les collectivités territoriales, qui agissent dans des cadres juridiques incertains. En effet, le gestionnaire étant responsable intégralement des travaux faits sur les digues, les collectivités sont garantes de leur solidité et, donc, «dans l’obligation d’indemniser en cas de défaillance». Reste le cas des Plan d’action de prévention des inondations (Papi), où l’Etat a pris ses responsabilités (30% de financement), suite au cas de force majeur que fut Xynthia, mais où il se décharge encore, selon maître Février, de ses responsabilités. «Comme l’Etat ne veut pas assumer, il incite les collectivités à le faire et leur dit : si vous voulez de l’aide dans le cadre du Papi, écrivez-nous en indiquant que vous êtes les gestionnaires.» En cas de rupture de digues et de dommages sur les personnes ou les biens, ce sont en effet des dizaines de millions d’euros qui sont en jeu. Sans parler de la responsabilité pénale de l’élu, qui, s’il a failli à la moindre obligation de sécurité, peut être tenu «pénalement responsable d’un homicide involontaire». Sur le sujet du rehaussement de la hauteur des digues, systématiquement refusé aux élus locaux, il trouverait son origine dans la crainte d’une perte de contrôle de l’urbanisation. «L’Etat a peur d’être piégé s’il autorise des ouvrages plus hauts car il craint d’être incapable d’interdire l’urbanisation derrière. Il prend donc tous les prétextes possibles pour ne pas accepter de rehaussement.» Jean-Marc Février a rappelé que «tout ça n’est qu’une volonté politique, elle peut donc être combattu par une volonté politique supérieure».
L’avocat a enfin évoqué la gestion du PPRL et la fameuse carte des niveaux d’eau, qu’il assimile «au parapluie de l’Etat». «C’est une carte d’analyse maximale du risque où l’Etat dit aux élus : rassurez-vous, ce n’est qu’une première analyse.» Sauf que cette carte, portée à connaissance des élus, fait foi. «L’élu doit la prendre en compte car s’il ne la respecte pas le préfet l’attaque devant le tribunal administratif.» L’avocat précise que le juge exige que la délivrance des autorisations d’urbanisme se fasse sur les connaissances techniques les plus appropriées. C’est la démarche entamée par la CdC, qui a recours à ses propres études techniques, mais les «élus le font à leurs risques et périls».
Quant à la circulaire du 27 juillet 2011, qui fixe les nouvelles règles en matière de PPRL, elle anticipe même les conséquences du réchauffement climatique. A partir de l’aléa de référence (Xynthia pour l’île de Ré), il impose une marge de 20 cm, et même 60 cm à l’horizon 2100. «Cela signifie que même si vous n’êtes pas inondable aujourd’hui, vous pouvez l’être demain. On va donc imposer des surfaces de planchers plus hautes. Ce qui pose la question de l’intégration de ces constructions dans le cadre des lois sur la protection du patrimoine», analyse Jean-Luc Février. Cela implique, pour les PPRL de deuxième génération (l’île de Ré était un des premiers territoires à adopter le PPRL première génération en 2002), des prescriptions plus strictes, même en ce qui concerne les constructions existantes (voir article «L’île de Ré va-t-elle connaître le même sort que Noirmoutier», JdP n° 46). L’article L562-1 du code de l’Environnement «permet à l’Etat de fixer les normes à la charge des propriétaires, ce qu’on appelle la mitigation». Derrière ce terme un brin pompeux, l’obligation faite au propriétaire à dépenser 10% de la valeur vénale d’un bien en mesures de protections, diverses et variées, dans un délai de cinq ans : création d’un niveau refuge hors d’eau, pose de batardeaux, mise en sécurité du réseau électrique, ancrage des cuves de fioul, etc. L’absence de réalisations, en plus d’être un délit, peut avoir des conséquences importantes en terme d’assurance : en cas de sinistre, l’assurance ne sera pas tenue de rembourser les dégâts.
 
Suite dans le n° 54, vendu en kiosque sur l île
 
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